Год триумфа местной элиты. Что дальше?
2020 был годом триумфа местной элиты. Естественное развитие общества нуждался диверсификации рисков параллельно с ростом вызовов. Что состояла в изменении природы управления — передачи права принимать решения от государства в низших по иерархии уровней управления. Этот процесс немного упрощенно называется децентрализацией власти, а точнее — реформой территориальной организации публичной власти. Однако он наложился на финализации более раннего — первичного накопления капитала. Интересы бизнес и административной элиты совпали с государственными интересами, и реформа местного самоуправления получила в 2020 году довольно неожиданное ускорение .
Неожиданное, поскольку ряд зарубежных экспертов отмечали, что реформа административного устройства как составляющая децентрализации происходит без надлежащего кадрового и институционального сопровождения. Иначе говоря, фронт двигался так быстро, что обозы не поспевали. Мол, в других странах этап добровольного объединения длился менее 10 лет, а Украина хочет завершить это за пять. Не вписывается в имидж страны, которую можно постоянно поучать и которая не способна удивить. Пожалуй, позавидовали.
Но в 2020 году звезды были благосклонны и к реформе админтерустройства. Прежде всего, новая власть увидела в ней неоспоримый успех, ведь основные коммуникационные и политические риски взяла на себя предыдущая, внедряя добровольный этап методом ошибок, таки случались, несмотря на довольно тщательно проработан план внедрения реформы.
Молодое поколение политиков, которое приняло эстафету от зубров, взлелеянных в эпоху Кучмы, в первые месяцы деятельности парламента еще не мало вдоволь страха перед новыми вызовами, но мало вдоволь ума, чтобы не тормозить начатое правительствами Яценюка-Гройсмана . Опять же, приближение очередных местных выборов требовало принять решение — продолжать привычный и, как показывает украинская практика, вечный, процесс добровольного объединения территориальных общин или пойти на административное формирование новой карты.
Анализ групп сопротивления реформе свидетельствовал, что они политически маргинальные и дезориентированы. Что прогнозировалось. Ведь при запуске процесса в 2015 году решение о добровольном объединении принимали смелые, которые взяли на себя как трудности регуляторной неопределенности, так и финансовые и политические дивиденды. Уже в 2016-м к реформе присоединились умные, которые увидели, что государство не обманула первопроходцев, щедро одарив их деньгами инфраструктурной субвенции. 2017 года до реформы присоединились мудрые, которые поняли, что праздное созерцание лишит их возможности вписаться в русло финансовой, медийной и политической поддержке государства.
А вот начиная с 2018 года, когда успех реформирования админтерустройства уже не вызывал сомнений, дальнейший процесс объединения общин возглавили хитрые политики и местные бизнесмены. Поэтому к началу 2020-го в стране было создано более тысячи территориальных общин, в которые объединились в общей сложности около трех с половиной тысяч из начальных более 11 000 общин. То есть всего лишь треть. Руководители которых, однако, оказались достаточно ленивыми для того, чтобы протестовать против административного объединения правительством.
Сам процесс согласования конфигураций общин показал, что в Украине окончательно сформировался неофеодализм. Чиновники из ОГА предлагали решения, которые недвусмысленно свидетельствовали об интересах местных групп влияния, не заботясь тем, что такие предложения прямо противоречили и нормативным документам, и интересам государства, и, порой, здравому смыслу. Очевидно, усвоили правило конвертации власти в деньги и наоборот. Практически в каждой области нашли свое отражение интересы как князей области — в общинах, огромных по площади, так и баронов — в излишне подроблених общинах.
формирование новых районов происходило не менее бурно. С той разницей, что в отношении общин правительство утвердило крайней мере методологию их формирования, а вот что касается субрегионального уровня единого видения не произвел. Поэтому правительство и профильный комитет парламента иногда принимали решения, исходя из политической целесообразности или даже по геополитическим соображениям, как, например, в случае с созданием Береговского и Болградского районов. Иногда новые районы нарезались впрок, поскольку большинство депутатов не представляли их миссии.
Между тем окончательная карта нового административно-территориального устройства выглядит неплохо, учитывая временные ограничения для ее формирования. Почти полторы тысячи общин, лишь на сотню больше промоделирован еще в 2009 году. С районами немного хуже — вместо сотни теоретически обоснованных их утвержден 136. Однако такой результат не следует считать провальным — дальнейшее внедрение реформы территориальной организации власти обнаружит искусственность трех десятков из них. Нужно только законодательно закрепить порядок внесения изменений в сформированного административно-территориального устройства, исходя из критериев как способности органов местного самоуправления, созданных на базовом уровне, так и эффективности деятельности территориальных органов исполнительной власти на субрегиональном уровне.
Примечательно, что уровень района оцениваться только с позиции потребностей государственного управления, а не местного самоуправления. Его банально слили . Чем очень обидели депутатов районных советов и их спонсоров, которые увидели нулевые полномочия и такие же финансовые ресурсы, когда зашли в новосформированных советов. И нельзя сказать, что это было неожиданностью: изменения в Бюджетный кодекс, которые лишают районные бюджеты большинства доходов, были проголосованы еще в июле, то есть до начала предвыборной кампании. Но факт остается фактом — районная элита в уже новых районах требует от парламента денег и полномочий. Мол, создали — дайте править. Зачем тогда было объявлять выборы в априори недееспособных советов?
Откровенно говоря, власть до конца колебалась между логическим и политическим решениям. Победило второе. Отношения с Конституционным судом уже тогда были напряжены, и его решение о неформирование районных советов могло быть неоднозначным, даже несмотря на очевидную бесполезность таких органов без властных полномочий. Миссия райсоветов пока заключается в передаче общинам имущества в соответствии с законом. И … самороспуска. От безденежья и безнадеги. Но об этом официально никто не скажет, — интрига будет сохраняться до середины 2021, когда станет очевидно: общины денег не отдадут, а государственный бюджет в то время находиться в таком плачевном состоянии, что просить денег на содержание районных советов будет уже неприлично .
Кстати, о бюджете. До последнего момента было неизвестно, отдаст государство бюджетам общин акциз на горюче-смазочные материалы. Ресурс достаточно сомнительный, поскольку под него не определено расходных полномочий, ведь межсельского дороги еще не переданы в общин. И объем не такой уж большой — около 8 млрд грн. Но эта война была показательной: кто должен распоряжаться этим ресурсом — местные бизнес-круги или олигархи, которые оседлали средства государственного бюджета на строительство дорог. Поскольку требования к балансу местных бюджетов серьезно сдерживают аппетиты местных депутатов, передать им дополнительные средства выглядит привлекательнее, чем сжечь их в государственном, поскольку государственные финансы через неслыханный дефицит спасти от банкротства в 2021 году может только чудо или МВФ.
Подтверждением укрепление неофеодализму стали и результаты местных выборов. Местные политические проекты начисто разгромили общенациональные, несмотря на попытки последних установить вертикаль управления. Предсказуемым был и результат выборов в территориальных общин крупных городов. С финансовым ресурсом, который позволяет около 30% средств направлять в бюджет развития, даже несмотря на клептократических склонности некоторых руководителей общин, им трудно было не победить. Ведь формула выравнивания фискальной способности местных бюджетов поощряет именно богатые общины, разрыв между которыми и бедными сельскими общинами — более чем в четыре раза. Видимые улучшения инфраструктуры городов олицетворялись в их руководителях, где-то в гиперболизированном виде, близком к формированию культа личности, который неожиданно
проявился даже в богатом интеллект Харькове.
В конце концов, председателя общин спешат закрепить автократическую модель управления в общинах. По крайней мере не допустить ее ослабления в Конституции, где признан единственный способ формирования исполнительных органов советов. Через прямые выборы руководителя исполнительных органов, председательствующий на заседании органа, членом которого он не является — ради общины. И закрепить как можно более долгий срок его правления, достаточный для уничтожения потенциальных конкурентов.
Региональная же элита желает законсервировать феодализм из-за сохранения перечня областей в Основном законе. В проект от Порошенко такой перечень изымался из Конституции как предостережение от легитимации «народных республик». В проект от Зеленского этот перечень остается, как гарантия стойкости удельных княжеств. Районный уровень самоуправления даже гипотетически не воспринимается дополнительных конкуренты не нужны ни региональной элите, ни хозяевам общин. И как можно меньше контроля за законностью деятельности органов местного самоуправления со стороны государства. Хотя обсуждение Конституции в целом выглядело как инклюзивный процесс, однако из него были исключены представители органов территориальных общин — секретари, депутаты общин. Очевидно, что доминировало видение именно авторитарной модели организации местного самоуправления.
В конце концов, если посмотреть на развитие украинского общества отстраненно, то в условиях, когда капитализм олицетворен только в первом поколении, авторитаризм — все-таки лучше тоталитаризм Сталине-Брежнева-Януковича. Авторитаризм же на местном уровне -лучше за федерализм на региональном. И, вообще, полторы тысячи вождей общин — лучше, чем один на центральном уровне или 25 — на региональном. И это, однозначно, лучше, чем охлократия, которую предлагают через инструменты референдумов как внешние так и внутренние «доброжелатели». Можно ожидать, что через самоуправление, даже по форме авторитарное, скорее укоренятся демократические принципы управления. Возможно, ростки этого увидим уже в 2021-м.
Однако только при условии активной политики центральной власти, призванной на уровне законов выстраивать систему балансов в государственном управлении. Поэтому речь о целом ряде будущих реформаторских мер, которые, с одной стороны, дали бы толчок местной демократии, а с другой — создали единый и сильный государственный каркас, способный удерживать страну. Как в единых смыслах, так и в незыблемых границах.
Источник ZN.ua
Поделиться новостью